DISPUTE BOARDS EM CONTRATOS ADMINISTRATIVOS DE INFRAESTRUTURA: GOVERNANÇA CONTRATUAL E CONCRETIZAÇÃO DO INTERESSE PÚBLICO
BEATRIS VIDIGAL XAVIER DA SILVEIRA ROSA E LUIS FELIPE DALMEDICO SILVEIRA
Introdução
O desenvolvimento da infraestrutura constitui um dos principais fatores de crescimento econômico, aumento da competitividade e promoção do bem-estar social. Sistemas eficientes de transporte, geração e transmissão de energia, saneamento básico, telecomunicações e logística influenciam diretamente o resultado da produção nacional, a atração de investimentos e a qualidade dos serviços prestados à população. Em países com déficits históricos de infraestrutura, como o Brasil, a expansão desses setores representa (ou deveria representar) um objetivo permanente de política pública.
Nas últimas décadas, a limitação da capacidade de investimento direto do Estado conduziu à ampliação da participação da iniciativa privada na implantação, financiamento e operação de empreendimentos de infraestrutura. Concessões comuns, concessões patrocinadas e outras modalidades de contratação passaram a ocupar posição central na execução de projetos estruturantes, deslocando para contratos de longa duração parcela significativa da implementação de políticas públicas de interesse coletivo.
Entretanto, a ampliação desses investimentos também evidencia os desafios inerentes à gestão de contratos de infraestrutura. Diferentemente das contratações administrativas tradicionais, esses empreendimentos caracterizam-se por elevada complexidade técnica, vultosos investimentos iniciais, múltiplos agentes envolvidos e significativa exposição a riscos supervenientes, tais como alterações regulatórias, dificuldades ambientais, variações macroeconômicas, eventos geológicos imprevistos e modificações tecnológicas – e a sua execução, portanto, frequentemente ultrapassa uma década, mostra-se inviável prever, no momento da contratação, todas as circunstâncias que poderão influenciar sua execução.
Sob a perspectiva da teoria contratual, tais instrumentos aproximam-se do conceito de contratos relacionais, nos quais relações jurídicas de longa duração são necessariamente marcadas por cooperação, adaptação contínua e incompletude contratual. Tratam-se, assim, de contratos complexos, que geram elevados custos de transação justamente porque a racionalidade limitada dos agentes impede a antecipação de todas as contingências futuras, tornando indispensável a existência de mecanismos institucionais de governança capazes de administrar tais incertezas.
É precisamente nesse cenário que os dispute boards assumem relevância. Diferentemente dos mecanismos tradicionais de solução de conflitos, cuja atuação normalmente ocorre após a consolidação da controvérsia e, na maior parte dos casos, não contemporaneamente à execução dos contratos, os dispute boards exercem função preventiva e permanente, acompanhando a execução contratual desde seu início e permitindo o consenso entre as partes sobre as soluções técnicas para as divergências surgidas durante a execução do empreendimento. Sua finalidade consiste em evitar que conflitos ordinários evoluam para disputas capazes de comprometer a continuidade do contrato e a entrega da infraestrutura à coletividade. O trabalho de prevenção exercido pelos Dispute Boards faz com que as partes passem a atuar no contrato de maneira colaborativa, facilitando a conclusão das obras o mais próximo possível do escopo, preço e prazo conforme contratado.
A experiência internacional demonstra que tais mecanismos vêm sendo amplamente empregados em contratos financiados por organismos multilaterais e em grandes projetos de infraestrutura conduzidos sob os modelos da Fédération Internationale des Ingénieurs-Conseils (FIDIC), do Banco Mundial e do Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). A utilização contínua desses comitês tem sido associada à redução da litigiosidade, à diminuição de paralisações de obras e ao fortalecimento da governança contratual, razão pela qual sua adoção passou a integrar boas práticas internacionalmente reconhecidas.
No Brasil, a consolidação normativa do instituto ganhou novo impulso com a Lei nº 14.133/2021, que passou a prever expressamente os comitês de resolução de disputas como mecanismo legítimo para solução de controvérsias relacionadas a direitos patrimoniais disponíveis nos contratos administrativos, incluindo o estabelecimento de Dispute Board em contratos em andamento através de aditivos. A evolução legislativa foi posteriormente acompanhada por manifestações favoráveis dos órgãos de controle, especialmente do Tribunal de Contas da União, indicando crescente reconhecimento da utilidade dos dispute boards para a gestão de contratos públicos de elevada complexidade.
Apesar dessa evolução, permanece relevante o debate acerca da compatibilidade dos dispute boards com os princípios estruturantes do regime jurídico-administrativo. A discussão concentra-se, sobretudo, na possibilidade de conciliar mecanismos consensuais de gestão contratual com institutos tradicionalmente associados ao Direito Administrativo brasileiro, como a supremacia do interesse público, a indisponibilidade dos interesses estatais e o exercício das prerrogativas administrativas.
A hipótese desenvolvida neste trabalho parte da premissa de que essa aparente tensão decorre de uma compreensão excessivamente formal e limitada do interesse público. Sustenta-se que, no contexto dos contratos contemporâneos de infraestrutura, a concretização do interesse público exige instrumentos capazes de assegurar estabilidade contratual e a prevenção de conflitos, que permitam a adequada destinação dos recursos públicos e continuidade da aplicação das políticas públicas. Sob essa perspectiva, os dispute boards representam importante mecanismo de governança contratual voltado ao fortalecimento da eficiência administrativa, da segurança jurídica e da adequada prestação dos serviços públicos.
Para demonstrar essa hipótese, examina-se, de início, a evolução dos métodos adequados de resolução de controvérsias, contextualizando o surgimento dos dispute boards na moderna teoria da governança contratual. Em seguida, o presente artigo analisa a sua disciplina jurídica no ordenamento brasileiro, sua compatibilidade com o regime jurídico-administrativo e a evolução da compreensão institucional acerca do instituto, especialmente no âmbito do Tribunal de Contas da União. Ao final, busca-se demonstrar que os dispute boards representam importante instrumento de aperfeiçoamento da gestão dos contratos públicos de infraestrutura e de concretização do interesse público em sua dimensão contemporânea.
A evolução dos métodos adequados de resolução de controvérsias nos contratos públicos
A transformação da atuação contratual da Administração Pública nas últimas décadas modificou significativamente a forma de compreender a solução de controvérsias decorrentes da execução dos contratos administrativos. Tradicionalmente, predominava a ideia de que os conflitos envolvendo o Poder Público deveriam ser solucionados exclusivamente pelo Poder Judiciário. No entanto, a crescente complexidade das relações contratuais passou a demonstrar que a tutela jurisdicional, embora indispensável, nem sempre se revela o instrumento mais eficiente para assegurar a continuidade da execução dos empreendimentos públicos.
Essa mudança decorre da própria evolução do Estado contemporâneo. A Administração Pública deixou de atuar apenas como autoridade reguladora ou prestadora direta de serviços públicos para assumir papel cada vez mais relevante como contratante, financiadora, parceira institucional e indutora do desenvolvimento econômico – o que se passou a conhecer como função reguladora ou secundária dos contratos administrativos. Em consequência, os contratos administrativos passaram a desempenhar função estratégica na implementação de políticas públicas, especialmente nos setores de infraestrutura, energia, saneamento, mobilidade urbana e logística.
Essa nova realidade revelou uma limitação dos modelos tradicionais de resolução de litígios. Em contratos de longa duração, a demora inerente aos processos judiciais pode comprometer o objeto contratual – e isso até mesmo antes da definição do conflito. A paralisação de uma obra pública ou de uma concessão em razão de disputas técnicas frequentemente produz consequências econômicas e sociais muito superiores ao próprio objeto litigioso, afetando a prestação de serviços essenciais, a confiança dos investidores e a adequada aplicação dos recursos públicos.
Nesse contexto, consolidou-se internacionalmente o movimento de valorização dos chamados métodos Alternative Dispute Resolution (ADR), evidenciando que o objetivo desses mecanismos não consiste em substituir a jurisdição estatal, mas em identificar o procedimento mais adequado para cada espécie de controvérsia, de tal maneira que se possa alcançar uma solução adequada de forma célere.
No Brasil, a evolução dos métodos adequados de resolução de controvérsias ocorreu de maneira gradual. Durante grande parte do século XX, predominou uma forte resistência à utilização de mecanismos consensuais pela Administração Pública, especialmente em razão da compreensão de que a indisponibilidade do interesse público impediria qualquer forma de solução privada de conflitos envolvendo contratos administrativos.
Essa concepção começou a ser modificada, primeiro, com a progressiva consolidação da arbitragem. Inicialmente admitida apenas em relações entre particulares, a arbitragem passou a ser reconhecida como mecanismo compatível com a Administração Pública a partir da consolidação jurisprudencial e, posteriormente, das alterações promovidas pela Lei nº 13.129/2015. A partir desse momento, tornou-se expressamente possível a utilização da arbitragem para dirimir conflitos relativos a direitos patrimoniais disponíveis da Administração Pública, desde que observados os princípios da publicidade e da legalidade.
A aceitação da arbitragem simbolizou uma mudança paradigmática na própria compreensão do interesse público. É que a Administração Pública deve ser compreendida pela sua capacidade de produzir resultados úteis à sociedade. Sob essa perspectiva, a adoção de mecanismos consensuais integra um modelo de administração orientado pela eficiência, pela segurança jurídica e pela racionalidade decisória em prol da sociedade.
A evolução legislativa confirma essa tendência. Além das alterações promovidas na Lei de Arbitragem, destacam-se a Lei nº 13.140/2015 (Lei de Mediação), a reforma introduzida na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro pela Lei nº 13.655/2018 e, posteriormente, a Lei nº 14.133/2021, que passou, como dito, a prever expressamente os comitês de resolução de disputas entre os mecanismos aptos à solução de controvérsias nos contratos administrativos. Em comum, tais diplomas valorizam a consensualidade, a prevenção de litígios e a busca por soluções tecnicamente qualificadas.
A própria Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro representa marco relevante nesse processo. Ao determinar que decisões administrativas e de controle considerem as consequências práticas de sua adoção e valorizem a segurança jurídica, o legislador aproximou o Direito Administrativo brasileiro de modelos de governança pública voltados à obtenção de resultados concretos úteis à sociedade. A atuação administrativa, nesse sentido, passa a incorporar critérios relacionados à eficiência, à previsibilidade e à adequada implementação das políticas públicas.
Essa evolução mostra-se especialmente relevante nos contratos de infraestrutura. Diferentemente das contratações administrativas de execução imediata, concessões, parcerias público-privadas e grandes obras públicas, esses contratos caracterizam-se por intensa interação entre as partes, necessidade permanente de adaptação e inevitável ocorrência de eventos supervenientes capazes de alterar as condições inicialmente pactuadas.
Sob a perspectiva da teoria econômica dos contratos, contratos complexos são necessariamente incompletos, pois a racionalidade limitada dos agentes impede a previsão de todas as contingências futuras – sobretudo quando se tem em vista a execução e gestão de projetos de longa duração.
Contratos de longa duração não podem ser compreendidos apenas como instrumentos destinados à troca de prestações previamente definidas, mas como relações jurídicas dinâmicas, sustentadas por confiança, adaptação e cooperação contínua. A preservação da relação contratual passa a possuir valor econômico próprio, justificando a adoção de mecanismos destinados a evitar a escalada dos conflitos.
Em consequência, torna-se indispensável a existência de instituições capazes de administrar conflitos durante a execução do contrato, reduzindo custos de transação e preservando a cooperação entre as partes.
É precisamente nesse ambiente institucional que se desenvolvem os dispute boards. Diferentemente da arbitragem, que normalmente atua após a consolidação da controvérsia, ou do processo judicial, cuja lógica é predominantemente retrospectiva, os dispute boards exercem função preventiva, acompanhando permanentemente a execução contratual contemporaneamente e permitindo o consenso sobre soluções técnicas para as divergências surgidas durante o desenvolvimento do empreendimento. Sua finalidade principal consiste em assegurar a continuidade da execução do contrato e preservar a finalidade econômica e pública do projeto.
A crescente valorização desses mecanismos incorpora instrumentos voltados à prevenção de conflitos e ao fortalecimento da governança. É justamente nesse contexto que os dispute boards se consolidam como importante ferramenta de administração contratual, cujo funcionamento e características serão examinados no capítulo seguinte.
Os dispute boards: conceito, modalidades e fundamentos para sua utilização em contratos de infraestrutura
Os dispute boards constituem um dos mais sofisticados instrumentos contemporâneos de gestão contratual em empreendimentos de infraestrutura. Embora frequentemente classificados entre os métodos adequados de resolução de controvérsias, sua principal característica reside na prevenção de conflitos capazes de comprometer a execução do contrato e a entrega do seu objeto.
A origem do instituto remonta à década de 1970, nos Estados Unidos, em grandes obras de engenharia civil. A experiência demonstrou que a presença permanente de um colegiado técnico independente, acompanhando a execução da obra desde seu início, reduzia significativamente a judicialização e permitia solucionar divergências antes que elas produzissem impactos relevantes sobre o cronograma físico-financeiro do empreendimento.
A partir dessa experiência, os dispute boards passaram a ser incorporados aos principais modelos internacionais de contratação, notadamente aqueles elaborados pela Fédération Internationale des Ingénieurs-Conseils (FIDIC), pelo Banco Mundial, pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e pela Câmara de Comércio Internacional (ICC). Atualmente, sua utilização constitui prática amplamente difundida em contratos internacionais de infraestrutura, especialmente em projetos financiados por organismos multilaterais de fomento.
Conceitualmente, os dispute boards podem ser definidos como comitês permanentes, independentes e imparciais, constituídos por especialistas de reconhecida experiência técnica, jurídica ou econômica, incumbidos de acompanhar a execução do contrato, prevenir conflitos e decidir sobre eles, de forma célere e técnica. Sua atuação distingue-se da arbitragem e da jurisdição estatal porque pressupõe conhecimento contínuo do empreendimento, obtido mediante reuniões periódicas, visitas técnicas e acompanhamento sistemático da evolução contratual.
A literatura especializada costuma identificar três modalidades principais de dispute boards, cuja distinção decorre, essencialmente, dos efeitos atribuídos às manifestações do comitê.
O Dispute Review Board (DRB) caracteriza-se pela emissão de recomendações técnicas, desprovidas de força vinculante imediata. Após a apreciação da controvérsia, o comitê apresenta uma recomendação fundamentada às partes, que podem aceitá-la espontaneamente ou, caso persista o dissenso, submeter a questão posteriormente à arbitragem ou ao Poder Judiciário.
O Dispute Adjudication Board (DAB), por sua vez, confere eficácia obrigatória às decisões proferidas durante a execução do contrato. As deliberações devem ser imediatamente observadas pelas partes, preservando-se, entretanto, a possibilidade de revisão futura por arbitragem ou pela jurisdição competente, conforme previsto na convenção contratual. Trata-se do modelo historicamente adotado pelos contratos FIDIC, especialmente em grandes obras financiadas por organismos multilaterais.
Por fim, o Combined Dispute Board (CDB) reúne características dos dois modelos anteriores. Nele, as partes definem, contratualmente, quais controvérsias serão submetidos a um ou outro tipo de dispute boards, conforme a sua natureza ou a solicitação das partes, sendo que o colegiado pode emitir simples recomendações ou decisões provisoriamente vinculantes, conforme a definição inicial. Essa flexibilidade explica sua crescente utilização em empreendimentos de elevada complexidade, nos quais diferentes tipos de controvérsias demandam diferentes níveis de intervenção.
Apesar das distinções procedimentais, todos esses modelos compartilham uma característica essencial: sua atuação contínua ao longo da execução contratual. Ao contrário do árbitro ou do magistrado, que normalmente tomam conhecimento da controvérsia apenas após sua consolidação e muito tempo depois da execução do contrato, os membros do dispute board acompanham a evolução do empreendimento desde o início da execução, realizando visitas periódicas, examinando documentos técnicos, participando de reuniões de acompanhamento e conhecendo a dinâmica operacional do contrato.
Essa presença permanente produz consequências relevantes sob a perspectiva da governança contratual. Em primeiro lugar, permite que divergências sejam solucionadas ainda em sua fase inicial, evitando a escalada do conflito. Em segundo lugar, reduz assimetrias de informação, pois o painel acompanha continuamente as decisões técnicas e administrativas adotadas durante a execução da obra. Por fim, contribui para preservar a confiança entre as partes, elemento indispensável em contratos de longa duração.
Sob a ótica da teoria econômica dos contratos, essa atuação permanente reduz significativamente os chamados custos de transação. Os dispute boards desempenham exatamente essa função, administrando contingências não previstas pelas partes e permitindo adaptações contratuais rápidas sem comprometer a estabilidade da relação jurídica.
Obras públicas e concessões normalmente convivem com alterações de projeto, dificuldades geológicas, revisões regulatórias, atrasos em desapropriações, licenciamento ambiental e oscilações econômicas que exigem respostas imediatas. A ausência de mecanismo apto a solucionar essas questões durante a execução frequentemente conduz ao acúmulo de claims, deteriorando a relação contratual e, em casos extremos, paralisando o empreendimento.
Nesse contexto, os dispute boards assumem uma função relevante de governança contratual, preservando a continuidade da execução contratual, bem como permitindo que Administração Pública e o contratado mantenham sua cooperação mesmo diante de divergências pontuais.
O instituto, assim, se aproxima das modernas práticas de gestão de riscos adotadas em grandes projetos internacionais. Em vez de se concentrar exclusivamente na solução posterior dos conflitos de maneira extemporânea, os dispute boards impedem que se comprometa a finalidade econômica e pública do contrato. Trata-se, portanto, de mecanismo voltado eminentemente à eficiência da execução contratual.
Essa compreensão revela-se especialmente relevante quando se examina a progressiva incorporação dos dispute boards ao Direito Administrativo brasileiro.
O fundamento jurídico dos dispute boards no Direito brasileiro
A consolidação dos dispute boards no ordenamento jurídico brasileiro resulta de um processo evolutivo mais amplo, caracterizado pela gradual aproximação do Direito Administrativo brasileiro dos modelos contemporâneos de consensualidade, governança contratual e eficiência administrativa.
Durante boa parte do século XX, prevaleceu a compreensão de que controvérsias envolvendo contratos administrativos deveriam ser solucionadas exclusivamente pelo Poder Judiciário. Essa percepção encontrava fundamento na ideia de que a indisponibilidade do interesse público impediria a submissão de litígios administrativos a procedimentos privados, especialmente aqueles conduzidos por terceiros independentes.
A evolução da atividade contratual do Estado, entretanto, revelou as limitações desse paradigma. O aumento da participação privada em setores estratégicos, a crescente sofisticação dos contratos de infraestrutura e a intensificação das relações de longo prazo passaram a exigir mecanismos capazes de assegurar maior estabilidade às relações contratuais e reduzir os custos decorrentes da litigiosidade.
O primeiro grande marco dessa transformação foi a consolidação da arbitragem envolvendo a Administração Pública. Após intenso debate doutrinário e jurisprudencial, a Lei nº 13.129/2015 alterou a Lei nº 9.307/1996 para reconhecer expressamente a possibilidade de utilização da arbitragem em controvérsias relativas a direitos patrimoniais disponíveis da Administração Pública.
A importância dessa alteração transcende a arbitragem propriamente dita, admitindo que determinados conflitos administrativos pudessem ser solucionados por meio de procedimento especializado, conduzido por terceiros independentes. O legislador reconheceu que a proteção do interesse público está ligada a adoção do mecanismo mais adequado para cada espécie de controvérsia.
Essa mudança foi aprofundada pela reforma da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro promovida pela Lei nº 13.655/2018. Ao determinar que decisões administrativas e de controle considerem as consequências práticas de sua adoção, os artigos 20 a 30 da LINDB incorporaram ao Direito Administrativo brasileiro uma perspectiva mais voltada à governança pública e à racionalidade decisória.
Em contratos de infraestrutura, essa orientação possui especial relevância. A paralisação de grandes projetos produz impactos econômicos e sociais que frequentemente superam o próprio objeto da controvérsia. A interpretação das normas administrativas passa, portanto, a exigir consideração das consequências práticas decorrentes da forma pela qual os conflitos são administrados.
Foi nesse ambiente normativo que o artigo 151, da Lei nº 14.133/2021 passou a prever expressamente que as controvérsias decorrentes dos contratos administrativos poderão ser submetidas à conciliação, mediação, comitê de resolução de disputas e arbitragem, desde que relacionadas a direitos patrimoniais disponíveis, incluindo em contratos em andamento através de aditivos.
A inclusão dos comitês de resolução de disputas representa significativo avanço legislativo. Pela primeira vez, o legislador brasileiro reconheceu expressamente os dispute boards como instrumento legítimo de administração das controvérsias surgidas durante a execução contratual, encerrando parcela relevante das discussões que anteriormente cercavam sua admissibilidade.
Importa observar, contudo, que a previsão legal não surgiu de maneira isolada, dado que diversos dispositivos da própria Lei nº 14.133/2021 evidenciam preocupação com planejamento, matriz de riscos, equilíbrio econômico-financeiro, governança e prevenção de conflitos. O reconhecimento dos dispute boards integra esse novo modelo de contratação pública, no qual a adequada gestão do contrato assume importância equivalente à própria seleção da proposta mais vantajosa.
Também merece destaque a evolução da legislação setorial. Embora a Lei nº 8.987/1995 não previsse originalmente os dispute boards, sua interpretação passou a admitir crescente utilização de mecanismos consensuais após a consolidação da arbitragem administrativa. Mais recentemente, o projeto da nova lei de concessões propõe incorporar expressamente os comitês de resolução de disputas ao sistema das concessões de serviços públicos, reforçando tendência já consolidada na nova Lei de Licitações.
Modelos contratuais utilizados pela FIDIC, pelo Banco Mundial e pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento incorporam desde 2017 mecanismos permanentes de resolução de controvérsias como elemento integrante da estrutura contratual. A progressiva adoção dessas práticas pelo ordenamento brasileiro demonstra que a modernização da contratação pública alcança também a forma pela qual os contratos são administrados durante sua execução.
A análise conjunta desses diplomas evidencia que o fundamento jurídico dos dispute boards não reside exclusivamente no artigo 151 da Lei nº 14.133/2021. Ao contrário, decorre da convergência entre diversos princípios e normas que valorizam segurança jurídica, eficiência administrativa, consensualidade, prevenção de conflitos e boa governança. A previsão expressa constante da nova Lei de Licitações representa o ponto culminante desse processo evolutivo, conferindo maior segurança jurídica à utilização de mecanismo cuja lógica já se mostrava compatível com a evolução contemporânea do Direito Administrativo.
Permanece, entretanto, discussões acerca da compatibilidade dos dispute boards com os princípios estruturantes do regime jurídico-administrativo, especialmente a supremacia e a indisponibilidade do interesse público. É precisamente essa aparente tensão que será examinada no capítulo seguinte, demonstrando-se que a utilização dos dispute boards representa importante instrumento para sua concretização.
A compatibilidade dos dispute boards com o regime jurídico-administrativo
A previsão expressa dos dispute boards pela Lei nº 14.133/2021 reduziu significativamente as discussões acerca de sua admissibilidade formal. Ainda assim, persistem questionamentos relacionados à sua compatibilidade com os princípios estruturantes do regime jurídico-administrativo, especialmente aqueles tradicionalmente associados à supremacia e à indisponibilidade do interesse público.
Essas objeções decorrem, em grande medida, de uma concepção clássica do Direito Administrativo, construída em momento histórico no qual a Administração Pública exercia predominantemente funções de autoridade, utilizando instrumentos unilaterais para a consecução das finalidades estatais, em que, muitas vezes ao final do dia, trazia prejuízos na segurança jurídica. Nesse modelo, a ideia de submeter determinadas controvérsias a um colegiado independente poderia sugerir uma indevida limitação das prerrogativas administrativas.
Entretanto, a evolução da atuação estatal demonstra que essa leitura já não responde satisfatoriamente aos desafios impostos pelos contratos públicos contemporâneos. A crescente utilização de concessões, parcerias público-privadas e demais instrumentos de cooperação evidencia que o Estado passou a exercer parcela significativa de suas funções por meio de relações contratuais complexas, marcadas pela interdependência entre Administração e contratado.
Nesse contexto, a realização do interesse público passa a exigir mecanismos capazes de assegurar estabilidade contratual, adequada alocação de riscos e que permitam a adequada destinação dos recursos públicos e continuidade da aplicação das políticas públicas. O interesse público, portanto, deve ser considerado como parâmetro para a escolha dos instrumentos mais eficientes à consecução das finalidades constitucionais.
A centralidade do princípio da legalidade e da Constituição exige a superação de uma compreensão abstrata da supremacia do interesse público, substituindo-a por uma ponderação concreta entre os diversos valores constitucionais envolvidos. Nessa linha, a Administração Pública contemporânea deve privilegiar soluções capazes de produzir resultados eficientes e juridicamente seguros, afastando formalismos incompatíveis com a complexidade da atuação administrativa.
Sob essa ótica, os dispute boards não representam renúncia às prerrogativas estatais. O comitê não substitui a Administração na formulação de políticas públicas, não exerce poder de polícia, não aplica sanções administrativas nem dispõe sobre direitos indisponíveis. Sua atuação limita-se à gestão técnica das controvérsias contratuais e respeitando a moldura contratual preservando a execução do contrato e permitindo que a Administração continue exercendo todas as competências que lhe são atribuídas pelo ordenamento jurídico.
Também não procede a objeção fundada na indisponibilidade do interesse público. A utilização de um procedimento especializado para solução de questões patrimoniais surgidas durante a execução contratual não implica disposição do interesse público. Ao contrário, trata-se de simples definição do meio pelo qual determinadas divergências serão solucionadas. Permanecem indisponíveis as finalidades públicas perseguidas pela contratação, assim como as competências legalmente atribuídas aos agentes públicos.
A compatibilidade dos dispute boards também decorre do princípio constitucional da eficiência. Previsto no art. 37 da Constituição Federal, esse princípio impõe à Administração o dever de adotar mecanismos capazes de assegurar melhor utilização dos recursos públicos e maior efetividade das políticas estatais. Em contratos de infraestrutura, nos quais atrasos e paralisações frequentemente acarretam prejuízos bilionários, a existência de instrumentos aptos a prevenir conflitos revela-se necessária para a adequada proteção do interesse coletivo.
Pode-se afirmar, portanto, que a principal contribuição dos dispute boards é fortalecer a capacidade da Administração de cumprir sua missão constitucional. Ao preservar a continuidade da execução contratual, reduzir a litigiosidade e conferir maior previsibilidade às relações entre Estado e iniciativa privada, o instituto atua como mecanismo de governança voltado à concretização do interesse público.
A evolução institucional: a posição do Tribunal de Contas da União
A interpretação conferida pelos órgãos de controle, especialmente pelo Tribunal de Contas da União (TCU), à utilização dos dispute boards desempenha papel decisivo na difusão de novos instrumentos de gestão contratual.
Durante muitos anos, predominou a percepção de que mecanismos consensuais poderiam representar flexibilização indevida das prerrogativas administrativas. Contudo, a evolução recente da jurisprudência do TCU revela mudança significativa nessa compreensão.
No Acórdão nº 4.036/2020 (Plenário), ao apreciar alterações em contratos de concessão rodoviária, o Tribunal de Contas da União reconheceu a existência dos dispute boards como mecanismo amplamente consolidado em projetos internacionais de infraestrutura, indicando que sua utilização se mostra compatível com modelos modernos de gestão contratual – embora, ao mesmo tempo, condicionasse o seu uso à prévia regulamentação pela Agência Nacional de Transportes Terrestres (ANTT).
Posteriormente, o Acórdão nº 2.191/2025 (Plenário) representou avanço ainda mais significativo. Na análise da modelagem contratual relacionada ao sistema metroviário de Salvador, o Tribunal recomendou expressamente a adoção de dispute boards permanentes e vinculantes como mecanismo destinado à mitigação de riscos, à redução de paralisações e ao incremento da eficiência contratual.
O TCU passou a reconhecer que a adequada gestão dos contratos públicos exige instrumentos preventivos de resolução de controvérsias, especialmente em empreendimentos de elevada complexidade técnica.
Esse movimento demonstra que os órgãos de controle passaram a compreender os dispute boards como instrumento apto a fortalecer a eficiência, a segurança jurídica e a continuidade da execução contratual.
Perspectivas para a consolidação dos dispute boards nos contratos administrativos de infraestrutura
A evolução legislativa e institucional demonstra que o debate brasileiro volta-se à definição das melhores práticas destinadas à sua implementação.
O principal desafio é institucional. A adequada utilização do instituto exige mudança de cultura administrativa, maior profissionalização da gestão contratual e compreensão de que a prevenção de conflitos constitui elemento integrante da boa governança pública.
Nesse sentido, revela-se importante a elaboração de cláusulas contratuais padronizadas, a capacitação de gestores públicos e a formação de profissionais aptos a integrar os comitês de especialistas. A experiência internacional demonstra que a credibilidade do instituto depende diretamente da independência, da qualificação técnica e da confiança depositada pelas partes em seus membros.
Também será relevante a atuação coordenada dos órgãos de controle. A elaboração de orientações e recomendações voltadas à utilização dos dispute boards poderá conferir maior segurança aos gestores públicos, reduzindo receios quanto à adoção de mecanismos consensuais de gestão contratual.
À medida que os contratos de infraestrutura se tornam mais sofisticados e intensivos em riscos, tende a crescer a demanda por instrumentos capazes de administrar conflitos de forma preventiva. Nesse cenário, os dispute boards assumem posição central na arquitetura contratual dos grandes empreendimentos públicos.
Conclusão
A crescente complexidade dos contratos administrativos de infraestrutura evidencia que a adequada realização do interesse público depende da existência de mecanismos capazes de assegurar estabilidade, continuidade e eficiência durante toda a execução do empreendimento.
Ao longo deste artigo, buscou-se demonstrar que os dispute boards se inserem precisamente nesse contexto. Sua consolidação no ordenamento jurídico brasileiro representa consequência da própria evolução do Direito Administrativo contemporâneo, progressivamente orientado pela governança e pela consensualidade, sem esquecer da segurança jurídica e da busca de resultados concretos e úteis para a sociedade.
Também se procurou demonstrar que a compatibilidade do instituto com o regime jurídico-administrativo decorre de uma compreensão atualizada do interesse público. Os dispute boards constituem mecanismo apto a preservar a continuidade dos contratos, reduzir custos decorrentes da litigiosidade e assegurar maior eficiência na implementação de políticas públicas.
A recente evolução da legislação e da jurisprudência do Tribunal de Contas da União reforça essa conclusão. A valorização de instrumentos preventivos de resolução de controvérsias demonstra que a Administração Pública brasileira caminha para um modelo de gestão contratual mais cooperativo, tecnicamente qualificado e compatível com a complexidade dos grandes empreendimentos de infraestrutura.
Conclui-se, portanto, que a principal contribuição dos dispute boards reside na transformação da forma como se compreende a própria execução dos contratos administrativos. O instituto promove prevenção, cooperação e estabilidade contratual, permitindo que a Administração Pública concentre seus esforços na efetiva entrega das obras e serviços destinados à coletividade.
Sob essa perspectiva, os dispute boards constituem instrumento contemporâneo de governança contratual, fortalecendo a capacidade do Estado de realizar o interesse público por meio de contratos mais eficientes, previsíveis e orientados à consecução de resultados.
Beatriz Vidigal Xavier da Silveira Rosa. Sócia de Tarobá Engenharia, Engenheira de Produção Mecânica, MBA em Tecnologia e Gestão de Geração Distribuída e Cogeração, especialização em Engenharia de Defesa, Árbitra, Mediadora, Perita de Engenharia de Tribunal Arbitral e Judicial e membro de Dispute Board no Brasil e no exterior. Membro de Dispute Boards desde 2019, em projetos com contratos em condições FIDIC ou NEC3 ou similares: construção de residências, edifícios públicos, estação de tratamento de esgoto, hospitais, transporte urbano e aeroportos, incluindo infraestrutura envolvida nesses projetos, bem como usina fotovoltaica flutuante. Tipos de contrato: Contratos por Administração, Contratos de Empreitada Global, Contratos por preço unitário e PMG. Primeira Diretora Tesoureira da Região 4 América Latina da (DRBF), fundadora do IBDiC-Instituto Brasileiro de Direito da Construção e Membro da InfraWomen Brazil e MLC Mujeres Líderes em Construcción JRD/DAB do Perú. Capacitada em contratos FIDIC, especialmente Livros Amarelo, Vermelho, Prata, Branco e Esmeralda. Treinadora oficial DRBF de Dispute Boards. Diversos artigos publicados em obras coletivas, entre eles um “Código de Ética do Perito e do Assistente Técnico em Processos”.
Luis Felipe Dalmedico Silveira. Sócio da área de infraestrutura de Finocchio e Ustra Sociedade de Advogados. Possui Mestrado em Direito, Justiça e Desenvolvimento, Instituto Brasileiro de Ensino, Pesquisa e Desenvolvimento (IDP), Pós-Graduação em Direito Contratual, pela Pontifícia Universidade Católica de São Paulo (PUC), Pós-Graduação em Direito Privado, pela Fundação Getúlio Vargas (FGV), bem como Bacharelado em Direito, pela Pontifícia Universidade Católica de Campinas (PUC). É membro do Grupo de Estudos em Direito e Economia do IDP/UnB, membro da Comissão de Infraestrutura do Instituto Brasileiro de Direito Empresarial (IBRADEMP), membro da Comissão de Infraestrutura do Instituto Brasileiro de Direito Imobiliário (IBRADIM), membro da Comissão de Infraestrutura, Logística e Desenvolvimento Sustentável da Ordem dos Advogados do Brasil, Seção de São Paulo, bem como membro dos Comitês de Arranjos Contratuais e de Contratos Públicos, do Instituto Brasileiro do Direito de Construção (IBDIC). É autor do livro “Preferências Nacionais em Licitações Públicas – Instrumentos de Política Econômica e os Limites Frente à Captura do Regulador”, pela Editora Juruá.