ATRASOS EM OBRAS PÚBLICAS CAUSADOS PELA ADMINISTRAÇÃO
Proposta Metodológica para o Cálculo do Impacto no Lucro de Referência
Por: Eng. José Eduardo Guidi
1. APRESENTAÇÃO
O Painel de Obras Paralisadas mantido pelo Tribunal de Contas da União (TCU) revela existirem mais de 11 mil obras inacabadas, cerca de 51% do total e com investimentos de R$ 34,7 bilhões, rendendo a inclusão na Lista de Alto Risco da Administração Pública.
Em busca de soluções, o TCU deflagrou ação de controle para apurar eventuais correlações entre os desequilíbrios contratuais e paralisações de obras, resultando no Acórdão n° 2135/2023-P.
Há que destacar que pleitos de reequilíbrios econômico-financeiros constituem-se nos principais instrumentos legais e legítimos para restaurar as condições originalmente pactuadas nos contratos, especialmente nos casos em que os atrasos são atribuíveis à própria Administração.
Nessas situações, as contratadas são obrigadas a absorver efeitos de diversas naturezas, dentre os quais se afigura o comprometimento da parcela de lucro que compõe o preço ofertado no momento da licitação pública.
É nesse contexto que presente artigo oferece sua contribuição à análise dos efeitos sobre a parcela da taxa de lucro dos contratos administrativos.
2. DOS TIPOS DE DESEQUILÍBRIO EM CONTRATOS DE OBRAS PÚBLICAS
A Lei jamais restringiu as hipóteses de desequilíbrio aos conhecidos casos de força maior, fortuitos ou fato do príncipe. Ao contrário, situações de modificações nos projetos, especificações ou quantitativos, além de atrasos derivados de interrupções e impedimentos imputados à Administração, igualmente figuram entre as hipóteses.
Justen Filho (2021, p. 1373) lembra que a relação entre encargos e remuneração se assemelha a um balanço contábil, computando-se todas as despesas e receitas ocorridas, sem exceção.
Adiante, a ABNT consagrou o racional (NBR 13752:2024 – Perícias de engenharia na construção civil, item 6.6), apontando ocorrerem impactos não apenas por elevação extraordinária dos custos de aquisição dos insumos, mas também em função das alterações de escopo e dos prazos de execução.
Guidi (2023, p. 307-323) apresenta 4 espécies de desequilíbrio:
Para os dois primeiros o equilíbrio retorna automaticamente, sendo dever de ofício da Administração. Para os dois últimos, o cômputo deverá ser aquilatado.
Há metodologias recepcionadas pela Administração para desequilíbrios por choque externo de mercado. Contudo, nos impactos ligados aos coeficientes de produtividade, as metodologias privadas são aceitas apenas de forma relativa, pois o TCU reconhece apenas reflexo indenizatório, autorizando somente a recomposição do custo horário improdutivo e seus reflexos.
Assim, uma vez que as empresas contratadas entendem o impacto ir além da mera indenização, não raro a discussão vai às portas do Judiciário, levando anos para a obtenção de solução, além do risco de análises pouco qualificadas quando comparadas às disputas arbitrais.
3. SOBRE O LUCRO DE REFERÊNCIA
Distinguem-se os conceitos de lucro contábil e operacional.
Fuji (2004) explica que o lucro contábil é o resultado financeiro após a dedução de todos os custos e despesas explícitos da receita auferida em determinado período. É um indicador mensurado pelos princípios da contabilidade tradicional, considerando apenas elementos com registro formal e documentação comprobatória.
O lucro contábil não incorpora custos ligados a oportunidades não aproveitadas, pois não são mensuráveis contabilmente. Essas oportunidades perdidas, chamadas custos de oportunidade, são contempladas em análises econômicas mais amplas, como nas diversas decisões empresariais.
De fato, trata-se de racional apresentado no Acórdão n° 2622/2013-P do TCU, que examinou em profundidade a temática da taxa de lucro inscrita na parcela de Benefícios e Despesas Indiretas (BDI) das obras públicas:
Portanto, o TCU considera a taxa de lucro que compõe o BDI das obras públicas não como lucro contábil, mas como uma espécie de compensação matemático-estratégica ao mister, a qual denominou por lucro operacional ou remuneração, e, mais adiante, como lucro de referência da Administração.
Importa que na ocorrência de qualquer impacto contratual, o restabelecimento do equilíbrio deverá garantir que o valor do investimento, seja sob a ótica da Administração ou da empresa contratada, retorne às exatas proporções originais, aquilo que se conhece como intangibilidade da equação econômico-financeira.
E como o lucro de referência é um dos componentes da equação de preços, qualquer perturbação nos critérios à sua estruturação irá refletir, necessariamente, na afetação da parcela de remuneração originalmente contratada.
4. SOBRE A EQUIVALÊNCIA DOS CUSTOS DE OPORTUNIDADE
Tanto pela ótica de investimento da Administração contratante quanto da empresa contratada, os atrasos de cronograma afetam os respectivos custos de oportunidade.
Sob o viés da Administração, isso se traduz na melhor alternativa perdida ao optar por certo projeto, pois ao investir em um empreendimento, o gestor renuncia benefícios de outras iniciativas relevantes. Assim, o atraso na entrega da obra compromete a eficiência alocativa dos recursos públicos, afetando o custo de oportunidade da Administração.
On the other hand, o lucro é o indicador da viabilidade econômica de uma empresa, representando a recompensa pelo risco assumido. É o lucro que garante a sustentabilidade do negócio, reinvestimento em inovação e geração de valor aos sócios. Portanto, a busca pelo lucro é legítima e essencial à continuidade empresarial.
Assim, se a Administração visa maximizar o impacto social dos bens e serviços contratados, considerando o custo de oportunidade frente a outros investimentos, a empresa objetiva maximizar o lucro extraído dos mesmos bens e serviços, igualmente dimensionando o custo de oportunidade em relação às alternativas possíveis.
Portanto, as lógicas de investimento e formação de preços da Administração e empresa são equiparáveis, pois ao seguirem as mesmas premissas numéricas ditadas pelo mercado vigente, resultam num custo de oportunidade equivalente.
5. SOBRE O IMPACTO NOS CUSTOS DE OPORTUNIDADE
Tanto Administração quanto empresa contratada decidem com base no custo de oportunidade. Dentre os critérios para apuração deste custo, destacam-se:
Daí que o custo de oportunidade depende do tempo para realização do lucro, pois se o investimento não ocorre no prazo, ele se eleva e afeta a taxa de lucro.
Como exemplo, investir na execução de uma obra pública pode fazer sentido para Administração e empresa contratada, levando ao contrato. Porém, se houver dilatação relevante no cronograma, o investimento pode perder sentido para ambos, em razão da erosão do custo de oportunidade.
Por corolário, uma vez que o custo de oportunidade compõe a remuneração da empresa contratada, a consequência desse viés é o impacto na taxa de lucro, configurando um desequilíbrio econômico-financeiro no contrato.
Guidi (2023, p. 291) explica que a álea econômica extraordinária se caracteriza pela coexistência entre um prejuízo para uma das partes e um benefício para outra. Assim, a característica essencial da álea reside no desequilíbrio de consequências assimétricas entre as partes envolvidas, definição recepcionada tanto pelo TCU (Acórdão N. 2135/2023-P), quanto pela mencionada ABNT NBR 13752:2024.
Portanto, sendo inconteste que o atraso no cronograma produz um impacto na taxa de lucro com nítido ônus à contratada, é inquestionável que a rentabilidade outrora prevista pelo seu esforço será necessariamente minorada.
Já do lado oposto da equação ocorre o contrário, pois apesar de o custo de oportunidade da Administração ser igualmente afetado, os recursos financeiros reservados para o pagamento dos serviços permanecem rendendo, haja vista estão alocados em aplicações financeiras (cf. art. 184, Lei n° 14.133/21).
6 CÔMPUTO DO IMPACTO NA TAXA DE LUCRO
É postulado que os equilíbrios contratuais implicam na equivalência entre os encargos contratados e as vantagens (lucro) dimensionadas para serem alcançadas no prazo ajustado entre as partes.
Portanto, se os serviços não forem desenvolvidos no prazo inicialmente acordado, a relação entre encargos e vantagens estará inevitavelmente impactada, fulminando os custos de oportunidade em função de seu valor no tempo. Ou seja, o atraso no cronograma afeta a taxa de lucro.
Assuma exemplo de atraso no cronograma que frustrou a expectativa de um contrato de R$ 33 milhões, e cujo lucro de referência foi estimado em R$ 2.016.172,16. Assim, o retorno do investimento previsto em 365 dias, levou 817 dias, um ônus que impactou o custo de oportunidade da empresa e permitiu à Administração um bônus financeiro em função dos valores alocados em instituições bancárias.
Configurada a álea econômica extraordinária, o exercício aplica a Análise de Prazo Agregado (APA) para determinar o exato instante em que cada parcela do lucro efetivamente ocorreu, comparando-as aos momentos em que as parcelas deveriam ter ocorrido (veja-se às tabelas e o gráfico em anexo).
Em suma, o lucro acumulado previsto para ocorrer no mês 01, ocorreu após 175 dias. O lucro acumulado previsto para o mês 02, após 267 dias, e assim por diante, até verificar-se que o lucro acumulado projetado para o mês 12 só foi possível de ser obtido após um atraso de 548 dias.
Em seguida, para computar-se o impacto financeiro do dinheiro no tempo, utiliza-se índice financeiro apropriado, mas que dado o caráter exemplificativo da metodologia, adotou-se índice fictício.
O cômputo final do impacto demonstrou que o aumento do custo de oportunidade em função da dilatação de um cronograma de 365 para 817 dias, impactou o contrato em 3,25%. Porém, o impacto na taxa de lucro foi de 54%.
